Ugovorna kazna

4.12.2022

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul^[1]

Ugovorna kazna u Odluci o načinu pružanja

javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagrebu:

problem za višestambene zgrade?

Razinu javne usluge koju je potrebno osigurati kako bi sustav sakupljanja komunalnog otpada mogao ispuniti svoju svrhu, poštujući pritom obvezu o osi­guranju primjene načela „onečišćivač plaća", ekonomski održivo poslovanje te sigurnost, redovitost i kvalitetu pru­žanja javne usluge je iznimno teško ostvariti. Poseban problem su višestambene zgrade gdje je zbog prostornih uvjeta jako teško organizirati smisleni sustav naplate gdje će se pojedini korisnici teretiti po stvorenoj količini otpada. Tendencija je autora ukazati na kompleksnost problema, inicirati dijalog o kvalitetnom stanovanju, pripadajućoj ulozi države, regionalne i lokalne samouprave i građana te odgovarajućim mehanizmima za provedbu Odluke.

Ključne riječi: ugovorna kazna, Odluka, pravci promjene.

1. Okvir za raspravu

Upravljanja zgradama pravno je definirano, u prvom redu, ZOVom.[2] Navedeni Zakon utvrđuje međusobne odnose suvlasnika zgrade odnosno bilo koje druge vrste nekretnina. Svi ostali zakoni[3] utvrđuju što, kako i kada suvlasnici moraju činiti u okviru upravljanja i održavanja vlastite zgrade odnosno nekretnine. No, koliko god je jasno da ZoV (načelno) ima položaj općeg zakona prema Zakonu o gospodarenju otpadom[4] kao specijalnom, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit. Pa tako ZGO kao opći zakon za pitanja gospodarenja otpadom, uređuje pitanja, odnose i pravne institute koji su od zajedničkog interesa za sve djelatnosti gospodarenja otpadom ili koji su vezani za više oblika otpada. Pitanja vezana za regulaciju otpada na lokalnoj i regionalnoj razini uređuju se posebnim odlukama, no čini se da mnogi "sveobuhvatni” nacionalni planovi zanemaruju realnost na terenu pa se posljedično kvaliteta i koherentnost planova za gospodarenje otpadom vrlo različito provodi na različitim razinama vlasti. Odgovornost za gospodarenje komunalnim otpadom na regionalnoj razini je decentralizirana te delegirana gradovima i općinama. Na razini grada Zagreba donesena je Odluka o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagrebu (dalje: Odluka).[5] Sama odluka se sastoji od 23. Glave. Odluka je donesena u veljači 2022., a stupila je na snagu, u većem dijelu (osim čl. 7. st. 7., čl. 8. st. 3., 4. i 6. i čl. 23. koji stupaju na snagu 1. listopada 2022.) nakon osam dana što je, iz jedne praktične i empirijske razine, otegotna okolnost budući je vacatio legis kratak, ako se uzme u obzir činjenica kako je riječ o provedbi kompleksne odluke. Mišljenja smo da se zakonodavac trebao opredijeliti za jedan relativno duži vacatio legis kako bi se adresati mogli kvalitetnije pripremiti za njegovu primjenu. No, budući da oba propisa (ZGO i Odluka) zadiru u (su)vlasničke odnose svakako je bitan ZOV kao također opći, dakle lex generalis propis, a pritom treba imati na umu kako je to jedan od najkompleksnijih zakona u hrvatskom pravom poretku i njegova je unutarnja struktura kao i priroda predmeta koji uređuje iznimno osjetljiva. Riječ je o sistemskom organskom zakonu koji se odlikuje izrazitom unutarnjom povezanošću i interakcijom svojih odredbi. Ipak analiza postojećih propisa pa i predmetne Odluke u području pravila o stanovanju upućuje na to da se kvalitetno stanovanje ne može ostvariti bez odgovarajuće aktivnosti države odnosno donošenjem novog propisa koji bi regulira stanovanje i održavanje stambenih zgrada.

2. Izricanje ugovorne kazne korisnicima usluga za nepridržavanje pravila

Kako Odluka navodi da se … na pitanja ugovorne kazne koja nisu uređena ZGO primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju obvezni odnosi, ….(čl. 23. Odluke), a kako ZGO spominje, ali ne pojašnjava, pojam ugovorne kazne, smatramo važnim pojasniti pojam i svrhu ugovorne kazne sukladno ZOO-u. Osnovno određenje ugovorne kazne sadržava odredba čl. 350. st. 1. ZOO-a, prema kojoj je ugovorna kazna ugo­vorna odredba (ili samostalni sporazum) kojom se dužnik obvezuje vjerovniku platiti određenu novčanu svotu ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako svoju (glavnu) ugovornu obvezu a) ne ispuni, b) ispuni sa za­kašnjenjem ili c) ako ju ispuni neuredno. Ugovorna kazna, dakle, a) nastaje sporazumom stranaka, b) njome se predviđa negativna imovinska posljedica (najčešće novčana svota, ali može biti riječ o drugim materijalnim stvarima), c) koja pogađa ugovornu stranu (dužnika) koji ne ispuni svoju obvezu, neured­no ju ispuni ili ju ne ispuni u roku i d) pod uvjetom da je ta strana, odnosno dužnik kriv za neispunjenje, zakašnjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Bu­dući da je riječ o kogentnom pravilu, vjerovnik će moći zahtijevati isplatu ugovorne kazne samo ako se kumula­tivno ispune sve navedene pretpostavke. Također, s obzirom na to da je riječ o ius cogens pra­vilu, ugovorne strane moći će ugovoriti ugovornu kaznu samo za slučajeve koji su izrijekom predviđeni u ZOO-u (neispunjenje, zakašnjenje i neuredno ispunjenje).^[6] Određivanje ugovorne kazne za bilo koji drugi slučaj ne bi bilo valjano.^[7] U konkretnom slučaju riječ je o ugovornom odnosu u kojem je jedna od strana ugovornog odnosa javna vlast. 

U tom kontekstu nesporna je činjenica kako su za stvaranje zamaha na lokalnoj razini potrebne dodatne inicijative za uspješne korisnike usluga i oštrije sankcije za nepridržavanje standarda i loše korisnike usluga (ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo lokalno stanovništvo). Stoga rješenje …Ako se utvrdi da je korisnik usluge počinio više radnji za koje je prema ovom članku propisana obveza plaćanja ugovorne kazne, davatelj usluge će mu za svaku od navedenih radnji obračunati i naplatiti ugovornu kaznu ….(čl. 23. Odluke) svakako je opravdano. U slučaju da dužnik ne isplati dospjelu ugovornu kaznu određenu u novcu, na nju će dugovati zatezne kamate, u skladu s čl. 29. st. 1. ZOO-a. Naime, dospjela ugovorna ka­zna je novčana obveza, kao i svaka druga novčana obveza, a potvrđuje to i odluka VSRH.^[8] Ovdje treba naznačiti kako su pravila o načinu određivanja svote ugovorne kazne dispozitivna pa je tako ugovornim stranama ostavljeno da prilagode ugovornu kaznu svojim potrebama i željama. Štoviše, ZOO je ostavio mogućnost reguliranja, odnosno korekcije visine ugovorne kazne putem sudske intervencije radi sprječavanja preoštrog kažnjavanja dužnika, a s ciljem zaštite načela savjesnosti i poštenja, pravičnosti i zabrane zlouporabe prava u primjeni ovoga pravnog instituta.^[9]

Kao spornim se može pokazati rješenje po kojem… Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika…. Prvo bi trebalo analizirati je li ovakvo rješenje odnosno kažnjavanje razmjerno/nužno legitimnom cilju kojem se težilo, odnosno kvalitetnijem skupljanja komunalnog otpada. Iz ustavnog i upravnopostupovnog načela razmjernosti je razvidno kako se sadržaj navedenog načele može identificirati kroz tri elementa: 1. legitimnost mjere, odnosno cilja koji se želi postići mjerom ograničenja prava (mjera mora biti propisana zakonom), 2. nužnost mjere za ostvarenje cilja koji se želi postići ograničenjem prava; drugim riječima odgovara li mjera ostvarivanju legitimnog cilja, odnosno može li se utvrditi povezanost mjere sa zaštitom legitimnog cilja 3. utvrđivanje razmjernosti, odnosno proporcionalnosti u užem smislu, što se očituje u pronalaženju balansa između mjere kojom se ograničavaju zajamčena prava radi postizanja određenog cilja i dopustivog stupnja intervencije u zajamčena prava (nužnost u demokratskom društvu). U načelu, ako je odgovor na bilo koje od tih pitanja negativan, ograničenje prava ne smatra se opravdanim, odnosno nije razmjerno cilju. Ipak u ovu analizu nećemo ulaziti jer je USUD u bitno sličnom predmetu već odlučivao (Odluka i Rješenje USUDa, br.: U-II-2492/2017 i dr. od 23. ožujka 2021.), naznačujući:….. "Čl. 20. st. 9. Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom s izmjenama i dopunama^[10] glasi: »Čl. 20(...)(9) Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika. Predlagatelji u pogledu čl. 7. t. 5. Uredbe: 50/17-84/19 navode da većina višestambenih objekata nemaju adekvatne prostore za smještaj spremnika unutar suvlasničke zgrade, već se spremnici nalaze na javnoj površini pa su time dostupni svima, te da se propisuje zajednička odgovornost svih stanara višestambene zgrade, pri čemu se točno ne određuje je li to podijeljena ili solidarna odgovornost te da je očito da svi suvlasnici višestambene zgrade odgovaraju za postupke bilo koje osobe. Navode da Uredba: 50/17-84/19 nije propisala obvezu jedinica lokalne samouprave da opreme suvlasnike (korisnike usluge odvoza otpada) spremnicima koji se mogu zatvoriti kako bi se osigurali od pristupa neovlaštenih osoba odloženom otpadu te da, s obzirom na to da Uredba: 50/17-84/19 predviđa odgovornost suvlasnika višestambene zgrade za svako protupravno postupanje s otpadom, to dovodi do situacije u kojoj će suvlasnik biti kažnjen i za postupke trećih osoba, a ne za svoje vlastite. Smatraju također da je nerazumljivo zašto bi suvlasnik morao odgovarati za postupanje drugog suvlasnika koji je odbio surađivati s komunalnim redarom kako bi izbjegao plaćanje kazne i na taj način prevalio snošenje troškova ugovorne kazne na suvlasnike. Predlagatelji smatraju da ugovorni odnos pojedinog korisnika i davatelja usluge nije ni u kakvom odnosu s ugovorima drugih korisnika i davatelja usluge te se ne može jednog korisnika teretiti za obveze koje nije izvršio neki drugi korisnik na istom obračunskom mjestu. USUD primjećuje da se prigovori predlagatelja, kojima se obrazlaže neustavnost navedene odredbe, odnose na to da nisu stvoreni određeni preduvjeti za pravičnu primjenu te odredbe (u smislu same odgovornosti korisnika javne usluge za postupanje s otpadom, odgovornosti za postupanje trećih osoba, nedostatka opreme korisnika odgovarajućim spremnicima te obveze plaćanja ugovorne kazne kao posljedice neodgovornog ponašanja korisnika javne usluge). Stoga, polazeći s tog aspekta prigovora predlagatelja koji problematiziraju samu primjenu navedene odredbe te u tom smislu dovode u pitanje njenu neustavnost, USUD ocjenjuje da takvi razlozi ne ukazuju na to da bi navedena odredba sama po sebi bila sporna odnosno da je odredba čl. 7. t. 5. Uredbe: 50/17-84/19 (u vezi s čl. 20. st. 9. Uredbe: 50/17-84/19) u tom smislu nesuglasna s Ustavom i mjerodavnim odredbama ZGO-a.

Posebno je u ovom kontekstu važna praksa USUDa (u bilo kojoj državi), koja mora biti konzistentna u najvećoj mogućoj mjeri, a što u osnovi znači presuđivanje u skladu sa prethodnim odlukama u slučajevima koji su isti ili bitno slični. Štoviše, ovo je bitno jer smo vezani pravnim shvaćanjem USUDa izraženim u obrazloženju njegove odluke.^[11] U slučajevima u kojima se mijenja stav o važnom pravnom pitanju, potrebno je na detaljan način, odnosno jasno i precizno obrazložiti razloge za takav stav, te zbog čega su okolnosti konkretnog slučaja različite u odnosu na sve ranije slučajeve u kojima je primjenjivan stav o važnom pravnom pitanju, jer bi inače suprotno postupanje kao rezultat moglo imati pravnu nesigurnost i narušiti povjerenje javnosti u pravosuđe, što je suprotno principu vladavine prava. Kako je stanoviti subjektivizam i na njemu utemeljeno vrijednosno tumačenje nemoguće izbjeći, a vezano za prethodno objašnjenje pojma ugovorne obveze, smatram da se ovdje (…Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika, čl. 23. Odluke) ne može govoriti u kontekstu ugovorene kazne da je dužnik kriv za neispunjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Naime, formulacija …ugovorna kazna je iznos određen ovom odlukom koji je dužan platiti korisnik usluge u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja obveza koje su mu propisane ovom Odlukom (čl. 2., st. 1., t. 21. Odluke) je suprotna formulaciji …Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika (čl. 23. Odluke) jer se radi konfuzija oko pojma dužnika. Kako smo i rekli ugovorna kazna, dakle, nastaje i pod uvjetom da je ta strana, odnosno dužnik kriv za neispunjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Bu­dući da je riječ o kogentnom pravilu, vjerovnik će moći zahtijevati isplatu ugovorne kazne samo ako se kumula­tivno ispune sve, dakle i spomenuta pretpostavka. Posljedično nesporno je kako je dužnik/korisnik usluge dužan platiti ugovornu kaznu u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja obveza, ali mišljenja smo kako dužnik ne može biti određen formulacijom svi korisnici usluge odnosno korisnik usluge ne može biti cijela višestambena zgrada (koja nije dužnik niti zgrada ima pravnu osobnost ipso iure).^[12] Tako propisanu povredu ugovora zbog neizvjesnosti koju uzrokuje, nepreciznosti sadržaja i nepredvidljivosti učinaka koje proizvodi, korisnike usluga odnosno potrošače (čl. 5. Odluke) koji ispunjavaju svoju obvezu stavlja u očito nepovoljniji pravni položaj u odnosu prema drugoj ugovornoj strani (davatelju javne usluge), što nije prihvatljivo. To je po mišljenju autora i suprotno načelu savjesnosti i poštenja iz razloga što prozračuje očiglednu neravnopravnost u pravima i obvezama stranaka na štetu korisnika usluge koji razvrstava komunalni otpad. Također nejasno ostaje može li se ugovorna kazna naplatiti korisniku usluge u slučaju zakašnjenja u ispunjenju obveza koje su mu propisane Odlukom. Naime, treba istaknuti kako vjerovnik ima pravo tražiti ugovor­nu kaznu samo za onaj slučaj za koji je ona ugovorena. Primjerice, ako je ugovorena za neispunjenje, onda ju ne može tražiti za slučaj neurednog ispunjenja ili zakašnje­nja, ili ako je ugovorena za zakašnjenje, onda ju vjerovnik ne može tražiti za slučaj neizvršenja. To potvrđuje i judikatura VSRH.^[13] Nadalje, dužnik ne odgovara ako je do nemogućnosti ispunjenja ili zakašnjenja odnosno neurednog ispunjen ja došlo ne samo zbog vis major, nego i zbog slučaja, nemogućnosti ispunjenja za koje ne odgovara niti jedna strana, kada postoji krivnja samo vjerovnika, odnosno u svim prilikama kada dužnik nije odgovoran. U tom smislu dužnik odgovara samo ako je odgovoran za neispunjenje ili zakašnjelo ispunjenje ili neuredno ispunjenje, a ta se njegova krivnja pretpostavlja.^[14] Dakle ako se ne osiguraju tehnički uvjeti za provedbu Odluke, dužnik ne može biti odgovora. Na tom je tragu i judikatura.^[15] Stoga u konačnici i smatram kako će USUD primjenjujući evolutivnu^[16] metodu tumačenja ustavnih vrednota te polazeći od toga što o njihovom sadržaju u vrijeme tumačenja razumijevaju i prihvaćaju moderna država i razvijeno demokratsko društvo, s jedne strane, a s druge strane, realitet spoznaje i mogućnost njihova realiziranja u danim društvenim odnosima, doći do promjene stajališta. U krajnjoj liniji ovo je i u skladu s judikaturom ECHR^[17] koja navodi kako zahtjevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnog povjerenja javnosti ne znače da postoji stečeno pravo na dosljednost sudske prakse.

3. Umjesto zaključka

Iz pravne perspektive ocjenu Odluke potrebno je vršiti uzimajući u obzir kontekst u kojem je donesena Odluka te koji su njeni ciljevi. Sadašnja rješenja čine nam se, u većem dijelu, prihvatljivim. Ipak bi li Odluka prošla „sito" sudova pokazati će vrijeme. Za sada je nesporno kako ugovaranjem ugovorne kazne ugovorne stane pojača­vaju svoj obvezni odnos, paralelno stvarajući mehanizam za brzo, učinkovito i nesporno ostvarivanje naknade u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja pri ispunjenju ugovorne (glavne) obveze. No mišljenja smo kako izricanja ugovorne kazne korisnicima usluge koji odvajaju komunalni otpad u višestambenim zgradama zbog suvlasnika koji to ne čine ne slijedi objektivne i opravdane razloge, slijedom čega postojeće legislativno rješenje odnosno opravdanje nije sagledano u odnosu na cilj i učinak mjere koja se razmatra, sukladno načelima koja uobičajeno prevladavaju u demokratskim društvima. Također Odlukom je narušena ravnoteža objektivnog pravnog poretka, budući da bi korisnik usluge mogao biti istodobno dvaput kažnjen za jedno protupravno ponašanje: novčanom / ugovornom kaznom koja je proizlazila iz povrede samog ugovora (čl. 23. Odluke) i kaznom koja je proizlazila iz njegove prekršajne odgovornosti (čl. 164., st. 1., t. 42. ZGO u svezi s čl. 23. Odluke).