Neka pitanja problematike skupljanja komunalnog otpada

3.12.2022

Odluka Grada Zagreba kao primjer dobre prakse

za višestambene zgrade?

Polazeći od teze kako postoji ustavna i konvencijska kategorija prava na zdrav okoliš te od teze da su nacionalni i nadnacionalni sudovi donosili odluke u različitim predmetima u kojima je u pitanje dovedena kvaliteta okoline pojedinca uz obrazloženje da bi nesigurni ekološki uvjeti ili uvjeti koji uzrokuju smetnje negativno utjecali na dobrobit pojedinca, cilj je rada se osvrnuti na Odluka o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagreba. Analiza polazi od pravične ravnoteža koju je potrebno uspostaviti između interesa pojedinca i zajednice kao cjeline, s tim da jedinica lokalne samouprave uživa određenu slobodu procjene pri određivanju mjera koje je potrebno poduzeti u gospodarenju otpadom.

Ključne riječi: javna usluga, javni interes, razmjernost, komunalni otpad, zdrav okoliš.

1. Okvir za raspravu

U predmetu pred ECHRom je utvrđena povreda prava na poštovanje doma (čl. 8.) zbog dugotrajne nemogućnosti talijanskih vlasti da osiguraju pravilno funkcioniranje službe za skupljanje, obradu i odlaganje otpada.[2] Stoga kako se preko ECHR afirmira princip precedentalnog prava i time sudske prakse kao formalnog izvora prava, svakako treba pohvaliti donošenje Odluke o načinu pružanja javne usluge sakupljanja komunalnog otpada na području Grada Zagrebu (dalje: Odluka).[3] Sama Odluka se sastoji od 23. Glave. Odluka je donesena u veljači 2022., a stupila je na snagu, u većem dijelu (osim čl. 7. st. 7., čl. 8. st. 3., 4. i 6. i čl. 23. koji stupaju na snagu 1. listopada 2022.) nakon osam dana što je, iz jedne praktične i empirijske razine, otegotna okolnost budući je vacatio legis kratak, ako se uzme u obzir činjenica kako je riječ o provedbi kompleksne Odluke.[4] Mišljenja smo da se zakonodavac trebao opredijeliti za jedan relativno duži vacatio legis kako bi se adresati mogli kvalitetnije pripremiti za njegovu primjenu. U tom kontekstu svakako treba istaknuti kako do vremena sačinjavanja ovog rada nije postojalo dovoljno praktičnog iskustva da bi se spomenute novine mogle analizirati s kritičkog aspekta, pa će se autor ograničiti na samo neke probleme, zasnovane na dosadašnjim iskustvima u upravljanja višestambenih zgradama, bez detaljnog razmatranja brojnih i raznolikih konkretnih specifičnih rješenja u upravljanju komunalnim otpadom, koja razmatranja bi zahtijevala veliko vrijeme i prevazilazila bi planirani opseg rada.

2. Pravna vrela upravljanja višestambenim zgradama i razdvajanje komunalnog otpada

Upravljanja višestambenim zgradama[5] pravno je definirano, u prvom redu, ZOVom. Navedeni Zakon utvrđuje međusobne odnose suvlasnika zgrade odnosno bilo koje druge vrste nekretnina. Svi ostali zakoni[6] utvrđuju što, kako i kada suvlasnici moraju činiti u okviru upravljanja i održavanja vlastite zgrade odnosno nekretnine. No, koliko god je jasno da ZoV (načelno) ima položaj općeg zakona prema Zakonu o gospodarenju otpadom[7] kao specijalnom, nije baš moguće isključiti slučajeve kada će baš na primjeru tih dvaju zakona zaključak možda biti obrnut ili barem bitno različit. Pa tako ZGO kao opći zakon za pitanja gospodarenja otpadom, uređuje pitanja, odnose i pravne institute koji su od zajedničkog interesa za sve djelatnosti gospodarenja otpadom ili koji su vezani za više oblika otpada. Pitanja vezana za regulaciju otpada na lokalnoj i regionalnoj razini uređuju se posebnim odlukama, no čini se da mnogi "sveobuhvatni” nacionalni planovi zanemaruju realnost na terenu pa se posljedično kvaliteta i koherentnost planova za gospodarenje otpadom vrlo različito provodi na različitim razinama vlasti. Odgovornost za gospodarenje komunalnim otpadom na regionalnoj razini obično je decentralizirana te delegirana gradovima i općinama. Budući da oba propisa (ZGO i Odluka) zadiru u (su)vlasničke odnose svakako je bitan ZOV kao opći, dakle lex generalis propis, a pritom treba imati na umu kako je to jedan od najkompleksnijih zakona u hrvatskom pravom poretku i njegova je unutarnja struktura kao i priroda predmeta koji uređuje iznimno osjetljiva. Riječ je o sistemskom organskom zakonu koji se odlikuje izrazitom unutarnjom povezanošću i interakcijom svojih odredbi. Ipak analiza postojećih propisa pa i predmetne Odluke u području pravila o stanovanju upućuje na to da se kvalitetno stanovanje dugoročno ne može ostvariti bez odgovarajuće aktivnosti države odnosno donošenjem novog propisa koji bi regulira stanovanje i održavanje stambenih zgrada.[8]

2.1. Uloga predstavnika suvlasnika ili druge osobe koju su korisnici usluge sporazumno ovlastili u određenim poslovima razdvajanja komunalnog otpada

Indikativno je spomenuti kako Odluka nigdje ne spominje Upravitelja budući je to subjekt prava odnosno pravna ili fizička osoba, registrirana za poslove upravljanja, koja u ime suvlasnika upravlja zgradom (čl. 44., 45., 378. i 379. ZOV) pa bi bila juristička logika i da ima neke ovlasti vezano uz predmetnu problematiku pogotovo ako empirija pokazuje da veliki broj zgrada nema predstavnika suvlasnika (jer nema zakonsku obvezu), ali mora imati Upravitelja (jer ima zakonsku obvezu). Štoviše, sukladno odredbama ZOVa jedinica lokalne samouprave postavlja prinudnog upravitelja zgradi ukoliko suvlasnici nisu odabrali upravitelja zgrade u roku utvrđenim čl. 385. istog Zakona, tj. u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu tog Zakona, dakle do 01. siječnja 1998. (prijelazno razdoblje). Prema odredbi čl. 93. ZOVa, izvan tog roka upravitelj može biti postavljen ili od suvlasnika zgrade ili od suda, budući izvan prijelaznog razdoblja nije predviđen institut prinudnog upravitelja.

No Odluka govori o predstavniku suvlasnika, a pa da se osvrnemo na tu osobu. To je suvlasnik ovlašten za predstavljanje i zastupanje drugih suvlasnika prema upravitelju, odnosno trećim osobama i granice njegovih ovlasti određuju se međuvlasničkim ugovorom, kojeg reguliraju odredbe ZOVa. O njegovom imenovanju odlučuju isključivo suvlasnici većinom glasova. Zapravo riječ je o osobi koja predstavlja vezu između upravitelja i suvlasnika zgrade i za njega je u praksi, budući da zakonodavac nije odredio poseban naziv za osobu koja predstavlja i zastupa suvlasnike prema upravitelju i trećim osobama, uobičajen naziv „predstavnik suvlasnika" ili „predstavnik stanara". Koje su ovlasti i obveze predstavnika te ima li i kakvu odgovornost prema suvlasnicima, suvlasnici trebaju odrediti međuvlasničkim ugovorom, budući da ZOV ne sadrži takvu odredbu. Budući da za obavljanje te dužnosti osoba koja stanuje u zgradi mora biti njezin suvlasnik, dakle mora biti vlasnik ili suvlasnik stana u kojem živi, stanar koji živi u stanu u zgradi, a koji nije i vlasnik, odnosno suvlasnik tog stana, ne bi mogao biti predstavnik suvlasnika. Suvlasnici zgrade mogu slobodno odrediti jednog ili više predstavnika te vrstu i opseg ovlasti koje prenose na te predstavnike. Istim ugovorom trebaju odrediti prava i ovlaštenja zamjenika tih predstavnika. Ako se u međuvlasničkom ugovoru ova ovlaštenja posebno ne odrede, pretpostavlja se da zamjenici imaju jednaka ovlaštenja kao i predstavnici koje prema potrebi zamjenjuju. U svakom slučaju, bilo bi dobro da se u međuvlasničkom ugovoru predvide uvjeti pod kojima zamjenici predstavnika zastupaju suvlasnike, posebno okolnosti koliko dugo treba trajati spriječenost predstavnika da bi umjesto njega ovlaštenje za predstavljanje preuzeo zamjenik. Ipak, kako je već rečeno, zgrada ne mora imati predstavnika suvlasnika, ali mora imati upravitelja, pa se postavlja pitanje šta ako zgrada nema predstavnika suvlasnika. Odluka govori, naime, o „predstavniku suvlasnika ili drugoj osobi koju su korisnici usluge sporazumno ovlastili" (čl. 14., st. 8. ili čl. 19., st. 4. Odluke) pa nije jasno koja je to druga osoba, mora li ista biti vlasnik/suvlasnik, kojim su je sporazumom postavili te s kolikom većinom suvlasničkih dijelova? Je li ta osoba možda predstavnik Upravitelja? U tom smislu naznačili bi stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USUD) o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, izražena, primjerice u Odluci i Rješenju br.: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011.[9] »5.... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...) zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima (…).

Nadalje, kada se u Odluci kaže …U slučaju kada spremnike nije moguće smjestiti ni unutar katastarske čestice nekretnine korisnika usluge, korisnik usluge, odnosno u slučaju višestambenih objekata, predstavnik suvlasnika ili druga osoba koju korisnici usluge sporazumom ovlaste, dužna je podnijeti pisani zahtjev davatelju usluge za davanje mišljenja o potrebi smještaja spremnika na javnoj površini. Povodom zahtjeva iz st. 3. ovoga članka, davatelj usluge će preko svojih djelatnika zajedno s korisnikom usluge, odnosno predstavnikom suvlasnika ili osobom koju su korisnici usluge koji zajednički koriste spremnik ovlastili, pregledati lokaciju obračunskog mjesta radi utvrđivanja mogućnosti smještaja dodijeljenih spremnika korisniku usluge unutar nekretnine korisnika usluge (čl. 26. Odluke)….ostaje pitanje predstavlja li to posao redovite ili izvanredne uprave u upravljanju višestambenom zgradom? Prema ZOVu, o poslovima koji se tiču samo redovitoga upravljanja odlučuju suvlasnici većinom glasova (pri čemu se ta većina računa po suvlasničkim dijelovima, a ne po broju suvlasnika). Pritom je za naglasiti da ako se ne može postići potrebna većina, a poduzimanje nekoga posla redovite uprave nužno je za održavanje stvari, na zahtjev bilo kojega od suvlasnika odluku će donijeti sud. Što se tiče poslova izvanredne uprave (primjerice poslovi promjene namjene stvari, veći popravci, dogradnja, nadogradnja, preuređenje, otuđenje cijele stvari, davanje cijele stvari u zakup ili najam na dulje od jedne godine, osnivanje hipoteke na cijeloj stvari, odnosno davanje pokretne stvari u zalog, osnivanje stvarnih i osobnih služnosti, stvarnoga tereta ili prava građenja na cijeloj stvari) i za njihovo poduzimanje potrebna je suglasnost svih suvlasnika (čl. 41. ZOVa). Stoga kad nastane potreba rješavanja problema u tumačenju – kriterij nad kriterijima je kriterij pravednosti. Stoga i formulacija Odluke „Povodom zahtjeva iz stavka 3. ovoga članka, davatelj usluge će preko svojih djelatnika zajedno s korisnikom usluge, odnosno predstavnikom suvlasnika ili osobom koju su korisnici usluge koji zajednički koriste spremnik ovlastili, pregledati lokaciju obračunskog mjesta radi utvrđivanja mogućnosti smještaja dodijeljenih spremnika korisniku usluge unutar nekretnine korisnika usluge” (čl. 26., st. 4. Odluke), a slijedom prethodno navedenog, treba tumačiti u skladu s primjenjivim nacionalnim propisima o (su)vlasništvu odnosno zajedničkom vlasništvu koje određuje dostatnu natpolovičnu većinu glasova suvlasnika zgrade koja se računa po suvlasničkim dijelovima. Dakle, mišljenja smo kako se radi o sustavu redovne uprave sukladno odredbama ZOV-a (čl. 86.). Svjesni činjenice da ta pravna argumentacija neće biti svima prihvatljiva, mišljenja smo kako je podržava i načelo savjesnosti i poštenja koje je u konačnici imanentno pojmu pravednosti. Vjerujemo da će posljedično i praksa primjene predmetnog rješenja rezultirati predvidivim odnosima i situacijama, tako da se s obzirom na zadiranje u (su)vlasnička prava u području stanovanja neće pojaviti neka nova pitanja na koja neće biti odgovora, odnosno biti će odgovora koji su u skladu sa suvremenim poimanjem prava vlasništva i prava na mirno uživanje imovine. Ovo tvrdimo jer je nesporna životna činjenica, ali i iskustvo, da su (su)vlasnički odnosi u zgradama u većini slučajeva iznimno složeni (posebno problematične su zgrade sa više ulaza), da je nesređeno vlasničko stanje (dakle zemljišna knjiga), da je informiranost, educiranost i sudjelovanje suvlasnika u donošenju važnih odluka nerijetko na najnižoj razini, da bilo koji model stanovanja kako bi bio dugoročno održiv mora poći od činjenice da propis mora biti životan, što sve u konačnici rezultira činjenicom da će i ovakvo rješenje o potrebnim suglasnostima učiniti problematiku razdvajanja komunalnog otpada u stambenim zgradama samo manje problematičnom.

2.2. Neki problemi smještaja dodijeljenih spremnika korisniku usluge unutar nekretnine korisnika usluge

Ako i zanemarimo činjenicu da sve višestambene zgrade nisu za neke stvari arhitektonski prilagođene niti projektirane, kao problem se može pojaviti i rješenje ….o smještaju dodijeljenih spremnika korisniku usluge unutar nekretnine korisnika usluge…..(čl. 26. Odluke) budući da navedeno može rezultirati štetnim imisijama (primjerice neugodnim mirisima). Naime, zaštitu od imisija uređuju pravila o zaštiti prava vlasništva od uznemiravanja ZOVa (odredbe čl. 167. ZOVa te pravila o susjedskim odnosima iz čl. 100. do 113.). Među potonjima nalazi se i pravilo iz čl. 110. ZOV-a koje se tiče upravo imisija. Susjedska prava su takve ovlasti koje, radi uzajamno obzirnog izvršavanja prava vlasništva, daju odredbe ZOV-a i drugi propisi vlasniku nekretnine ovlašćujući ga da u izvršavanju svog prava vlasništva zahtijeva od vlasnika druge nekretnine da u njegovu interesu trpi, propušta ili čini na svojoj nekretnini ono što je određeno zakonom (čl. 100. st. 1. ZOV). Vlasnik je, između ostalog, ovlašten od vlasnika druge nekretnine tražiti da njegovu nekretninu ne izlaže (nedopuštenim) imisijama. Zaštita od imisija ima nešto prošireniji sadržaj nego obična zaštita vlasništva od uznemiravanja. Posebnost imisijske zaštite jest što se, osim sredstvima stvarnopravne naravi, ostvaruje i s naslova obveznopravnih pravila, ponajprije putem pravila o zahtjevu da se ukloni opasnost od štete[10] te pravilima o izvanugovornoj odgovornosti za štetu. Vlasnik nekretnine ponajprije nije dužan trpjeti neposredne imisije, tj. da ga itko neovlašteno uznemirava time što posebnim uređajima ili na drugi način neposredno odašilje na njegovu nekretninu kakve imisije, pa je ovlašten zahtijevati da to uznemiravanje prestane i da mu se naknadi pretrpljena šteta (čl. 110. st. 4. ZOV). Kada prekomjerne posredne imisije potječu od djelatnosti za koju postoji dopuštenje nadležne vlasti, vlasnici nekretnine koja im je izložena nemaju pravo dok dopuštenje traje zahtijevati propuštanje obavljanja djelatnosti. Ono što mogu zahtijevati jest naknada štete koju su imisije nanijele, kao i poduzimanje prikladnih mjera da se ubuduće spriječe prekomjerne imisije odnosno nastupanje štete ili da se smanje (čl. 110. st. 3. ZOV).[11] Štoviše, i ECHR je stvorio jedno novo pravo - pravo na život u zdravoj životnoj sredini. Tako je, npr. u predmetu Oluić protiv Hrvatske govoreći o povredi zaštićenog prava (radilo se o pravu na poštovanje doma) ECHR naveo: "… ono uključuje, ne samo pravo na konkretan fizički prostor, nego i na tiho uživanje toga prostora … (k tomu) tiho uživanje doma i povrede prava na poštovanje doma nisu ograničene na fizičke povrede (npr. neovlašteni ulazak) … nego uključuju i one … kao što je, mirisi ili drugi oblici miješanja.”[12]

2.2.1. Problem videonadzora spremnika u višestambenoj zgradi

Također se može pojaviti i problem vezan uz reguliranje sustava videonadzora u stambenim zgradama povodom kontrole pravilnog korištenja spremnika od strane korisnika javne usluge (vidi čl. 26. Odluke). Naime, Republika Hrvatska je dana 27. travnja 2018. usvojila Zakon o provedbi Opće Uredbe o zaštiti podataka koji je stupio na snagu dana 25. svibnja 2018.[13] Budući da se u konkretnom slučaju radi o videonadzoru stambenih zgrada, dodatno se primjenjuju odredbe čl. 31. istoimenog Zakona. Naime, čl. 31. propisano je da je za uspostavu videonadzora u stambenim odnosno poslovno-stambenim zgradama potrebna suglasnost suvlasnika koji čine najmanje 2/3 suvlasničkih dijelova. Osim toga, st. 2. istoga članka propisano je da videonadzor može obuhvatiti samo pristup ulascima i izlascima iz stambenih zgrada te zajedničke prostorije u stambenoj zgradi. Najvažnije informacije, a to su pojedinosti o svrhama obrade, identitetu voditelja obrade i postojanju prava ispitanika, zajedno s informacijama o najvećem učinku obrade ili obradi koja bi mogla iznenaditi ispitanika suvlasnici stambene zgrade mogu urediti i pisanim sporazumom (ili međuvlasničkim ugovorom) sukladno čl. 85. st. 4. ZOVa, pritom poštujući relevantne odredbe Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka i Zakona o Uredbi.[14]

2.3. Izricanje ugovorne kazne korisnicima usluga za nepridržavanje pravila

Kako Odluka navodi da se … na pitanja ugovorne kazne koja nisu uređena ZGO primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju obvezni odnosi, ….(čl. 23. Odluke), a kako ZGO spominje, ali ne pojašnjava, pojam ugovorne kazne, smatramo važnim pojasniti pojam i svrhu ugovorne kazne sukladno ZOO-u.[15] Osnovno određenje ugovorne kazne sadržava odredba čl. 350. st. 1. ZOO-a, prema kojoj je ugovorna kazna ugo­vorna odredba (ili samostalni sporazum) kojom se dužnik obvezuje vjerovniku platiti određenu novčanu svotu ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako svoju (glavnu) ugovornu obvezu a) ne ispuni, b) ispuni sa za­kašnjenjem ili c) ako ju ispuni neuredno. Ugovorna kazna, dakle, a) nastaje sporazumom stranaka, b) njome se predviđa negativna imovinska posljedica (najčešće novčana svota, ali može biti riječ o drugim materijalnim stvarima), c) koja pogađa ugovornu stranu (dužnika) koji ne ispuni svoju obvezu, neured­no ju ispuni ili ju ne ispuni u roku i d) pod uvjetom da je ta strana, odnosno dužnik kriv za neispunjenje, zakašnjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Bu­dući da je riječ o kogentnom pravilu, vjerovnik će moći zahtijevati isplatu ugovorne kazne samo ako se kumula­tivno ispune sve navedene pretpostavke. Također, s obzirom na to da je riječ o ius cogens pra­vilu, ugovorne strane moći će ugovoriti ugovornu kaznu samo za slučajeve koji su izrijekom predviđeni u ZOO-u (neispunjenje, zakašnjenje i neuredno ispunjenje).[16] Određivanje ugovorne kazne za bilo koji drugi slučaj ne bi bilo valjano.[17] U konkretnom slučaju riječ je o ugovornom odnosu u kojem je jedna od strana ugovornog odnosa javna vlast. 

U tom kontekstu nesporna je činjenica kako su za stvaranje zamaha na lokalnoj razini potrebne dodatne inicijative za uspješne korisnike usluga i oštrije sankcije za nepridržavanje standarda i loše korisnike usluga (ali i bolje kampanje javnog informiranja kako bi se uključilo lokalno stanovništvo). Stoga rješenje …Ako se utvrdi da je korisnik usluge počinio više radnji za koje je prema ovom članku propisana obveza plaćanja ugovorne kazne, davatelj usluge će mu za svaku od navedenih radnji obračunati i naplatiti ugovornu kaznu ….(čl. 23. Odluke) svakako je opravdano. U slučaju da dužnik ne isplati dospjelu ugovornu kaznu određenu u novcu, na nju će dugovati zatezne kamate, u skladu s čl. 29. st. 1. ZOO-a. Naime, dospjela ugovorna ka­zna je novčana obveza, kao i svaka druga novčana obveza, a potvrđuje to i odluka VSRH.[18] Ovdje treba naznačiti kako su pravila o načinu određivanja svote ugovorne kazne dispozitivna pa je tako ugovornim stranama ostavljeno da prilagode ugovornu kaznu svojim potrebama i željama. Štoviše, ZOO je ostavio mogućnost reguliranja, odnosno korekcije visine ugovorne kazne putem sudske intervencije radi sprječavanja preoštrog kažnjavanja dužnika, a s ciljem zaštite načela savjesnosti i poštenja, pravičnosti i zabrane zlouporabe prava u primjeni ovoga pravnog instituta.[19]

Kao spornim se može pokazati rješenje po kojem… Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika…. Prvo bi trebalo analizirati je li ovakvo rješenje odnosno kažnjavanje razmjerno/nužno legitimnom cilju kojem se težilo, odnosno kvalitetnijem skupljanja komunalnog otpada. Iz ustavnog i upravnopostupovnog načela razmjernosti je razvidno kako se sadržaj navedenog načele može identificirati kroz tri elementa: 1. legitimnost mjere, odnosno cilja koji se želi postići mjerom ograničenja prava (mjera mora biti propisana zakonom), 2. nužnost mjere za ostvarenje cilja koji se želi postići ograničenjem prava; drugim riječima odgovara li mjera ostvarivanju legitimnog cilja, odnosno može li se utvrditi povezanost mjere sa zaštitom legitimnog cilja 3. utvrđivanje razmjernosti, odnosno proporcionalnosti u užem smislu, što se očituje u pronalaženju balansa između mjere kojom se ograničavaju zajamčena prava radi postizanja određenog cilja i dopustivog stupnja intervencije u zajamčena prava (nužnost u demokratskom društvu). U načelu, ako je odgovor na bilo koje od tih pitanja negativan, ograničenje prava ne smatra se opravdanim, odnosno nije razmjerno cilju. Ipak u ovu analizu nećemo ulaziti jer je USUD u bitno sličnom predmetu već odlučivao (Odluka i Rješenje USUDa, br.: U-II-2492/2017 i dr. od 23. ožujka 2021.), naznačujući:…..[20] "Čl. 20. st. 9. Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom s izmjenama i dopunama[21] glasi: »Čl. 20(...)(9) Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika. Predlagatelji u pogledu čl. 7. t. 5. Uredbe: 50/17-84/19 navode da većina višestambenih objekata nemaju adekvatne prostore za smještaj spremnika unutar suvlasničke zgrade, već se spremnici nalaze na javnoj površini pa su time dostupni svima, te da se propisuje zajednička odgovornost svih stanara višestambene zgrade, pri čemu se točno ne određuje je li to podijeljena ili solidarna odgovornost te da je očito da svi suvlasnici višestambene zgrade odgovaraju za postupke bilo koje osobe. Navode da Uredba: 50/17-84/19 nije propisala obvezu jedinica lokalne samouprave da opreme suvlasnike (korisnike usluge odvoza otpada) spremnicima koji se mogu zatvoriti kako bi se osigurali od pristupa neovlaštenih osoba odloženom otpadu te da, s obzirom na to da Uredba: 50/17-84/19 predviđa odgovornost suvlasnika višestambene zgrade za svako protupravno postupanje s otpadom, to dovodi do situacije u kojoj će suvlasnik biti kažnjen i za postupke trećih osoba, a ne za svoje vlastite. Smatraju također da je nerazumljivo zašto bi suvlasnik morao odgovarati za postupanje drugog suvlasnika koji je odbio surađivati s komunalnim redarom kako bi izbjegao plaćanje kazne i na taj način prevalio snošenje troškova ugovorne kazne na suvlasnike. Predlagatelji smatraju da ugovorni odnos pojedinog korisnika i davatelja usluge nije ni u kakvom odnosu s ugovorima drugih korisnika i davatelja usluge te se ne može jednog korisnika teretiti za obveze koje nije izvršio neki drugi korisnik na istom obračunskom mjestu. USUD primjećuje da se prigovori predlagatelja, kojima se obrazlaže neustavnost navedene odredbe, odnose na to da nisu stvoreni određeni preduvjeti za pravičnu primjenu te odredbe (u smislu same odgovornosti korisnika javne usluge za postupanje s otpadom, odgovornosti za postupanje trećih osoba, nedostatka opreme korisnika odgovarajućim spremnicima te obveze plaćanja ugovorne kazne kao posljedice neodgovornog ponašanja korisnika javne usluge). Stoga, polazeći s tog aspekta prigovora predlagatelja koji problematiziraju samu primjenu navedene odredbe te u tom smislu dovode u pitanje njenu neustavnost, USUD ocjenjuje da takvi razlozi ne ukazuju na to da bi navedena odredba sama po sebi bila sporna odnosno da je odredba čl. 7. t. 5. Uredbe: 50/17-84/19 (u vezi s čl. 20. st. 9. Uredbe: 50/17-84/19) u tom smislu nesuglasna s Ustavom i mjerodavnim odredbama ZGO-a.

Posebno je u ovom kontekstu važna praksa USUDa (u bilo kojoj državi), koja mora biti konzistentna u najvećoj mogućoj mjeri, a što u osnovi znači presuđivanje u skladu sa prethodnim odlukama u slučajevima koji su isti ili bitno slični. Štoviše, ovo je bitno jer smo vezani pravnim shvaćanjem USUDa izraženim u obrazloženju njegove odluke.^[22] U slučajevima u kojima se mijenja stav o važnom pravnom pitanju, potrebno je na detaljan način, odnosno jasno i precizno obrazložiti razloge za takav stav, te zbog čega su okolnosti konkretnog slučaja različite u odnosu na sve ranije slučajeve u kojima je primjenjivan stav o važnom pravnom pitanju, jer bi inače suprotno postupanje kao rezultat moglo imati pravnu nesigurnost i narušiti povjerenje javnosti u pravosuđe, što je suprotno principu vladavine prava. Kako je stanoviti subjektivizam i na njemu utemeljeno vrijednosno tumačenje nemoguće izbjeći, a vezano za prethodno objašnjenje pojma ugovorne obveze, smatram da se ovdje (…Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika, čl. 23. Odluke) ne može govoriti u kontekstu ugovorene kazne da je dužnik kriv za neispunjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Naime, formulacija …ugovorna kazna je iznos određen ovom odlukom koji je dužan platiti korisnik usluge u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja obveza koje su mu propisane ovom Odlukom (čl. 2., st. 1., t. 21. Odluke) je suprotna formulaciji …Kad više korisnika usluge koristi zajednički spremnik, nastalu obvezu plaćanja ugovorne kazne u slučaju kad se ne utvrdi odgovornost pojedinog korisnika snose svi korisnici usluge koji koriste zajednički spremnik sukladno udjelima u korištenju spremnika (čl. 23. Odluke) jer se radi konfuzija oko pojma dužnika. Kako smo i rekli ugovorna kazna, dakle, nastaje i pod uvjetom da je ta strana, odnosno dužnik kriv za neispunjenje ili neuredno ispunjenje ugovorne obveze. Bu­dući da je riječ o kogentnom pravilu, vjerovnik će moći zahtijevati isplatu ugovorne kazne samo ako se kumula­tivno ispune sve, dakle i spomenuta pretpostavka. Posljedično nesporno je kako je dužnik/korisnik usluge dužan platiti ugovornu kaznu u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja obveza, ali mišljenja smo kako dužnik ne može biti određen formulacijom svi korisnici usluge odnosno korisnik usluge ne može biti cijela višestambena zgrada (koja nije dužnik niti zgrada ima pravnu osobnost ipso iure).[23] Tako propisanu povredu ugovora zbog neizvjesnosti koju uzrokuje, nepreciznosti sadržaja i nepredvidljivosti učinaka koje proizvodi, korisnike usluga koji ispunjavaju svoju obvezu stavlja u očito nepovoljniji pravni položaj u odnosu prema drugoj ugovornoj strani (davatelju javne usluge), što nije prihvatljivo. To je po mišljenju autora i suprotno načelu savjesnosti i poštenja iz razloga što prozračuje očiglednu neravnopravnost u pravima i obvezama stranaka na štetu korisnika usluge koji razvrstava komunalni otpad. Također nejasno ostaje može li se ugovorna kazna naplatiti korisniku usluge u slučaju zakašnjenja u ispunjenju obveza koje su mu propisane Odlukom. Naime, treba istaknuti kako vjerovnik ima pravo tražiti ugovor­nu kaznu samo za onaj slučaj za koji je ona ugovorena. Primjerice, ako je ugovorena za neispunjenje, onda ju ne može tražiti za slučaj neurednog ispunjenja ili zakašnje­nja, ili ako je ugovorena za zakašnjenje, onda ju vjerovnik ne može tražiti za slučaj neizvršenja. To potvrđuje i judikatura VSRH.[24] Nadalje, dužnik ne odgovara ako je do nemogućnosti ispunjenja ili zakašnjenja odnosno neurednog ispunjen ja došlo ne samo zbog vis major, nego i zbog slučaja, nemogućnosti ispunjenja za koje ne odgovara niti jedna strana, kada postoji krivnja samo vjerovnika, odnosno u svim prilikama kada dužnik nije odgovoran. U tom smislu dužnik odgovara samo ako je odgovoran za neispunjenje ili zakašnjelo ispunjenje ili neuredno ispunjenje, a ta se njegova krivnja pretpostavlja.[25] Dakle ako se ne osiguraju tehnički uvjeti za provedbu Odluke, dužnik ne može biti odgovora. Na tom je tragu i judikatura.[26] Stoga u konačnici i smatram kako će USUD primjenjujući evolutivnu[27] metodu tumačenja ustavnih vrednota te polazeći od toga što o njihovom sadržaju u vrijeme tumačenja razumijevaju i prihvaćaju moderna država i razvijeno demokratsko društvo, s jedne strane, a s druge strane, realitet spoznaje i mogućnost njihova realiziranja u danim društvenim odnosima, doći do promjene stajališta. U krajnjoj liniji ovo je i u skladu s judikaturom ECHR[28] koja navodi kako zahtjevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnog povjerenja javnosti ne znače da postoji stečeno pravo na dosljednost sudske prakse; razvoj sudske prakse nije sam po sebi protivan pravilnom provođenju pravde, jer propust da se održi dinamični i razvojni pristup mogao bi dovesti do rizika ometanja reforme ili napretka.

3. Umjesto zaključka

Doktrina i praksa naznačuju kako je načelo „onečišćivač plaća" jednostavno i logično pra­vilo koje u svojem izvornom smislu znači da onaj tko je proizveo otpad mora snositi i cijenu njegova skupljanja, prijevoza i zbrinjavanja. Problem nastaje onda kada treba naći pravedan, precizan i solidaran izračun troškova mje­ra gospodarenja otpadom. Ipak čini se da je riječ o ner­ješivoj zagonetki kada jednostavno pravilo treba prenijeti na kompleksnu stvarnost zemlje pune različitih okolnosti na relativno malom prostoru. Poseban problem su višestambene zgrade gdje je zbog prostornih uvjeta jako teško organizirati smisleni sustav naplate gdje će se pojedini korisnici teretiti po stvorenoj količini otpada, što nužno nameće da se organiziraju za­jednički spremnici. Ako svi odlažu otpad u zajedničke spremnike, onda se plaća solidarna cijena javne usluge, a što posljedično demotivira one koji ulažu dodatni napor u odvajanje pojedinih vrsta otpada odnosno izlaže ih moguć­nosti solidarnog plaćanja ugovorne kazne. Stoga tendencija je autora ukazati na kompleksnost problema, inicirati dijalog o kvalitetnom stanovanju, pripadajućoj ulozi države, regionalne i lokalne samouprave i građana te odgovarajućim mehanizmima za provedbu Odluke.[29]

Iz pravne perspektive ocjenu Odluke potrebno je vršiti uzimajući u obzir kontekst u kojem je donesena Odluka te koji su njeni ciljevi. Sadašnja rješenja čine nam se, u većem dijelu, prihvatljivim. Na ovom smo stajalištu uz uvažavanje izuzetne i notorne kompleksnosti ovog izbora i prihvaćanja činjenice da u tako složenim i mnogostrano zamršenim pitanjima postoje argumenti i za jednu i za drugu mogućnost te da konačno opredjeljenje zavisi od čimbenika koji se pripisuju jednoj i drugoj grupi argumenata, s tim da može biti sporno da je određivanje ovih čimbenika subjektivan i očigledno proizvoljan čin. Bi li Odluka prošla „sito" sudova pokazati će vrijeme ako netko pokrene postupak ocjene ustavnosti ili pokrene upravni postupak.

Kao dvojbeno nam se za sada pokazuje rješenje o izricanju ugovorne kazne korisnicima usluge koji odvajaju komunalni otpad u višestambenim zgradama zbog suvlasnika koji to ne čine. Dakle, nesporno je kako ugovaranjem ugovorne kazne ugovorne stane pojača­vaju svoj obvezni odnos, paralelno stvarajući mehanizam za brzo, učinkovito i nesporno ostvarivanje naknade u slučaju neispunjenja ili neurednog ispunjenja pri ispunjenju ugovorne (glavne) obveze. No mišljenja smo kako izricanja ugovorne kazne korisnicima usluge koji odvajaju komunalni otpad u višestambenim zgradama zbog suvlasnika koji to ne čine ne slijedi objektivne i opravdane razloge, slijedom čega postojeće legislativno rješenje odnosno opravdanje nije sagledano u odnosu na cilj i učinak mjere koja se razmatra, sukladno načelima koja uobičajeno prevladavaju u demokratskim društvima.

Također Odlukom je narušena ravnoteža objektivnog pravnog poretka, budući da bi korisnik usluge mogao biti istodobno dvaput kažnjen za jedno protupravno ponašanje: novčanom / ugovornom kaznom koja je proizlazila iz povrede samog ugovora (čl. 23. Odluke) i kaznom koja je proizlazila iz njegove prekršajne odgovornosti (čl. 164., st. 1., t. 42. ZGO u svezi s čl. 23. Odluke).